[要点提示]

    先行行政复议是工伤认定纠纷案起诉的前置条件。行政复议申请人的复议申请因未在法定申请期限内提出，复议机关决定驳回其复议申请。申请人在收到复议驳回决定后十五日内，以作出原具体行政行为的行政机关为被告向人民法院提起诉讼，该诉讼不符合受理条件。

    [案件索引]

    一审：鹤壁市淇滨区人民法院（2008）淇滨行初字第22号（2008年7月24日）

    [案情]

    原告鹤壁市裕隆商贸有限公司（简称裕隆公司）。

    被告鹤壁市劳动和社会保障局（简称劳动局）。

    鹤壁市淇滨区人民法院经审理查明，2007年6月1日劳动局作出豫（鹤劳社）工伤认定[2007]062号河南省工伤认定通知书，认定裕隆公司职工赵斌所受伤害为工伤。2007年6月7日裕隆公司收到该工伤认定通知书。裕隆公司不服于2008年4月30日向鹤壁市人民政府（简称市政府）提出行政复议申请。市政府受理该行政复议申请后，经审查认为裕隆公司的复议申请超过了法定申请期限，不符合法律规定的受理条件，于2008年6月5日决定驳回其复议申请。2008年6月26日裕隆公司收到该复议决定。于2008年7月10日向人民法院提起诉讼。

    [审判]

    鹤壁市淇滨区人民法院认为，依据《工伤保险条例》第五十三条“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的”之规定，对工伤认定结论不服依法申请行政复议是提起诉讼的前置程序。本案中，原告虽然提出了行政复议申请，但其申请因超过了法定申请期限而被复议机关予以驳回，复议机关并未对原具体行政行为进行实体复议审查，即行政复议的实体审查程序并未实质启动。故裕隆公司针对原具体行政行为的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。原告如不服复议驳回决定，可对复议机关提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法）第三十七条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《若干解释》）第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定驳回原告裕隆公司的起诉。一审裁定送达后，裕隆公司不服提起上诉，二审鹤壁市中级人民法院经审理后维持了一审裁定。

    [评析]

    法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。审判实践中，对于申请人已先行申请行政复议，再向人民法院提起诉讼的，有着不同的情形，总结起来，表现如下：

    一、申请人的复议申请符合行政复议受理条件，出现下列情形的，当事人可以选择适格的被告（作出原具体行政行为的行政机关或者复议机关）依法提起诉讼：A、行政复议机关不予受理复议申请的；B、行政复议机关依法受理并作出复议决定的；C、行政复议机关依法受理但逾期不予答复的。

    二、行政复议机关认为申请人的申请不符合受理条件，决定不予受理或者受理后予以驳回，申请人不服提起诉讼的，会出现以下情形：D、申请人对行政复议行为不服，认为符合受理条件，以复议机关为被告依法提起诉讼；E、申请人在法定起诉期限内，直接以作出原具体行政行为的行政机关为被告提起诉讼。

如果出现上述第一种或者第二种的D情形，法院应该予以受理，审判实践中对此并无争议。对于E情形，法院应否受理存在不同的意见。本案即属于E情形。一种观点认为，根据《行政复议法》第十九条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对复议决定不服再向法院提起诉讼的，复议机关决定不予受理的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起十五内，依法向法院提起诉讼；《若干解释》第三十三条第二款规定，复议机关不受理复议申请，申请人不服，依法向法院提起诉讼的，法院应当受理。并没有明确原告应对复议行为提起诉讼，还是对原具体行政行为提起诉讼。据此原告可以选择起诉复议机关，要求复议机关受理并作出复议决定，也可以选择起诉原行政机关，请求审查原具体行政行为的合法性。本案复议机关市政府在受理裕隆公司的复议申请后，发现不符合法律规定的受理条件而决定驳回其复议申请。裕隆公司在法定期限内选择起诉作出原具体行政行为的劳动局，而不起诉市政府，是在行使自己的权利。程序上也少绕了弯子，更加符合效率和正当程序的要求。法院应当受理，审查原具体行政行为的合法性。第二种观点认为，根据《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；《行政复议法实施条例》第四十八条规定，行政复议机关受理复议申请后，发现该复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回复议申请。此种情形应当理解为没有实质启动行政复议程序，未对原具体行政行为进行实体复议审查，复议前置的条件并未成就；不能当作已经过行政复议程序来看待，以其结果并未改变原具体行政行为而视同复议维持。此时原告只对复议机关享有起诉权，对原行政机关因未经复议前置程序而不享有起诉权。本案中裕隆公司因怠于行使复议申请权，超过法定申请期限近9个月而申请，导致被依法驳回，是其不合法、不正确行使复议程序权利所致，如本案之诉讼进入合法性审查程序，复议前置的规定等于完全被虚置。这显然有悖立法原意。鹤壁市淇滨区人民法院经审理认为上述第二种观点是正确的，第一种观点是错误的。据此在受理该案后依法裁定驳回了裕隆公司的起诉。